?；芳拔ｋU廢物環(huán)境風險防范方法和機制研究

一、引言
??????? 從環(huán)境保護角度，?；分饕傅氖怯卸居泻瘜W品，是進入環(huán)境后以通過環(huán)境蓄積、生物蓄積、生物轉化或化學反應等方式損害健康、污染環(huán)境和破壞生態(tài)，或者通過接觸對人體造成嚴重危害和具有潛在危險的化學品。而危險廢物是具有急性毒性、易燃性、反應性、腐蝕性、爆炸性、傳染性和浸出毒性等特性的廢物。上世紀60年代以來，多起重大?；?、危險廢物環(huán)境污染事件震驚世界。?；?、危險廢物環(huán)境管理已經成為各國關注的焦點問題。
???????? 由于?；?、危險廢物能夠對水體和土壤造成嚴重的、往往是不可逆轉的污染。而且部分?；?、危險廢物可通過在植物、動物及人體內的不斷富集，逐漸影響細胞的新陳代謝，改變遺傳基因，造成癌癥、畸形和突變等惡果，影響時間長、隱蔽性強。傳統(tǒng)的通過控制污染物輸入量以保護環(huán)境的管理方式不適合于?；贰⑽ｋU廢物的環(huán)境管理。發(fā)達國家于上世紀70年代將風險管理引入?；?、危險廢物環(huán)境管理中，開展環(huán)境風險防范工作。危化品、危險廢物環(huán)境風險防范是在不確定性的情況下，當?；贰⑽ｋU廢物存在一定環(huán)境風險時，采取各種有效措施防止環(huán)境損害的發(fā)生。
??????? 現(xiàn)在國際上已形成了環(huán)境風險防范的系列管理原則。一是預防為主的環(huán)境管理首要原則，二是污染者、危害者負擔原則的主要責任原則，三是受益者分擔的主要協(xié)同原則。四是全過程管理原則的首要控制原則。
??????? 重慶是全國六大老工業(yè)基地，70%的工業(yè)企業(yè)沿江，布局不合理。而且重化工比重大，涉及的?；芳拔ｋU廢物種類多數(shù)量大，中小型企業(yè)多，許多企業(yè)工藝落后，環(huán)保設施歷史欠賬多，?；芳拔ｋU廢物環(huán)境風險防范形勢嚴峻。
??????? 未來我市將建成西部地區(qū)重要增長極和長江上游地區(qū)的經濟中心。伴隨著經濟持續(xù)發(fā)展，我市?；芳拔ｋU廢物的種類、數(shù)量呈增加態(tài)勢。而我市地處三峽庫區(qū)環(huán)境敏感地域，?；芳拔ｋU廢物環(huán)境風險防范任務艱巨?，F(xiàn)在我市環(huán)境管理工作者時常為發(fā)生的環(huán)境污染事件疲于奔命，深感力不從心。所以，建立環(huán)境風險防范機制，采取科學的環(huán)境風險防范方法是解決環(huán)境監(jiān)管困境的重要舉措。
??????? 相對于我國多年沿用的環(huán)境污染管理模式，環(huán)境風險防范采用的是一種基于前瞻性和預警性為特點的管理模式，使監(jiān)管的關口前移，并采取科學的預警措施。面對不斷變化的環(huán)境污染管理形勢，風險防范的規(guī)范和創(chuàng)新將是落實科學發(fā)展觀"以人為本"和"全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展"思想的重要體現(xiàn)。為此，市環(huán)保局在學習實踐科學發(fā)展觀活動中，開展"?；芳拔ｋU廢物環(huán)境風險防范方法和機制"的調研工作，為確保我市環(huán)境安全管理進行有益探索。
??????? 二、我市取得的成績及存在的問題
??????? 我市?；?、危險廢物管理體系和職責較清晰，?；分饕婕暗墓芾聿块T有經委、商委、安監(jiān)局、公安、環(huán)保、海事、交通、公安交通管理、消防等部門。其中環(huán)保部門只負責?；菲髽I(yè)環(huán)評審批、環(huán)保驗收，督促企業(yè)落實環(huán)境風險防范措施，調查?；肺廴臼鹿屎蜕鷳B(tài)破壞事件，負責危化品事故現(xiàn)場的應急監(jiān)測和環(huán)境恢復，廢棄?；啡^程監(jiān)管。因?；翻h(huán)境風險防范涉及多個環(huán)節(jié)，管理部門較多成為了環(huán)境風險防范的難點。相比之下，危險廢物管理主要由環(huán)保部門負責，更便于開展環(huán)境風險防范工作。
??????? （一）環(huán)保部門主要工作及成績
??????? 1.完善制度，健全機構
??????? 危化品、危險廢物環(huán)境風險防范，制度建設至關重要。在國家法規(guī)不完善的情況下，我市進行開創(chuàng)性的工作。2006年7月市委、市政府頒發(fā)的《關于加強環(huán)境保護若干問題的決定》，確立了一系列可加強?；贰⑽ｋU廢物環(huán)境風險防范工作的制度。包括：環(huán)境安全監(jiān)督檢查制度、環(huán)境安全隱患報告制度、突發(fā)環(huán)境事件應急制度、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故報告制度及通報制度等。
??????? 2007年市人大審議通過的《重慶市環(huán)境保護條例》增加了大量?；?、危險廢物環(huán)境風險防范有關的規(guī)定。這些都對我市?；?、危險廢物應急體系建立提供了制度保證。
??????? 此外，為加強全市?；贰⑽ｋU廢物環(huán)境風險防范，我市環(huán)保系統(tǒng)內部職能也進行了整合。2006年成立了市固體廢物管理中心專門從事危化品、危險廢物環(huán)境監(jiān)督管理，之后各區(qū)縣環(huán)保局也確定兼職人員管理?；?、危險廢物。全市監(jiān)管能力有所加強。
??????? 2.強化建設項目環(huán)境風險管理
??????? 我市環(huán)保系統(tǒng)一直對涉及?；贰⑽ｋU廢物的建設項目嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度。2004年《建設項目環(huán)境風險評價技術導則》(HJ/T169-2004)的出臺后，環(huán)保部門要求有關單位必須開展環(huán)境風險評價。對涉及?；?、危險廢物的批準項目要求其采用先進的生產工藝、技術和設備，提高生產的穩(wěn)定性和安全性，同時提高風險管理水平和應急能力，來消除或減少環(huán)境風險。并把好環(huán)保驗收關，要求消除或減少環(huán)境風險的措施必須落實才能通過環(huán)保驗收。
??????? 此外，2005-2006年市環(huán)保局根據原國家環(huán)?？偩忠螅瑢?001年以來已批復的所有建設項目進行全面環(huán)境風險排查。對有環(huán)境風險隱患的80多個建設項目補作環(huán)境風險評價，并落實環(huán)境風險防范的有關措施，有效消除這些建設項目潛在的環(huán)境隱患。
??????? 3. 積極探索，強化監(jiān)管
??????? （1）開展調查，夯實工作基礎
??????? 為摸清?；贰⑽ｋU廢物家底，2006年市環(huán)保局配合市安監(jiān)局對全市?；穯挝婚_展全面普查，初步掌握了全市4729家?；穯挝坏幕厩闆r；2007年至2008年對全市293家重點?；穯挝唤h(huán)境基礎信息數(shù)據庫。2003至2006年環(huán)保系統(tǒng)進行了我市化工、制藥行業(yè)危險廢物調查；2008年開展全市危險廢物普查，獲得大量第一手數(shù)據。為研究?；?、危險廢物環(huán)境安全管理方法和管理存在的問題提供了可靠依據，為危化品、危險廢物的全過程監(jiān)管打下基礎。
??????? （2）建立監(jiān)管體系，推動監(jiān)管工作
??????? 通過建立"分級管理、屬地管理"相結合的市、區(qū)（縣）兩級?；翻h(huán)境安全監(jiān)管體系，市環(huán)保系統(tǒng)進一步明確了危化品環(huán)境風險防范責任和今后主要工作方向，通過改進考核方法調動全市環(huán)保系統(tǒng)的工作積極性。同時，采取現(xiàn)場檢查、實地指導、及時督導等多種方式對區(qū)縣環(huán)保局工作加強業(yè)務領導；并以專家指導、現(xiàn)場觀摩、經驗交流等形式對區(qū)縣環(huán)保局?；翻h(huán)境安全監(jiān)管工作人員進培訓，以提高其業(yè)務水平。
??????? （3）建立排查制度，及時消除隱患
??????? 我市環(huán)保系統(tǒng)每年都對?；贰⑽ｋU廢物單位持續(xù)開展環(huán)境安全隱患排查，建立了環(huán)境安全隱患檢查制度。特別是在重大節(jié)假日、汛期、第四季度、中高考期間我市環(huán)保系統(tǒng)均投入大量人力進行拉網式排查，監(jiān)督相關單位及時消除隱患，切實保障人民群眾的環(huán)境安全，促進經濟健康的發(fā)展。
??????? （4）以應急預案為抓手，督促企業(yè)落實措施
??????? 我市環(huán)保系統(tǒng)以完善突發(fā)環(huán)境事件應急預案為重要的管理抓手，督促危化品、危險廢物企業(yè)落實環(huán)境風險防范措施。根據原國家環(huán)境保護總局制定《危險廢物經營單位編制應急預案指南》，和市環(huán)保局制定《重慶市?；穯挝煌话l(fā)環(huán)境應急預案編制指南》（試行），指導全市?；?、危險廢物企業(yè)完善環(huán)境突發(fā)應急預案。目前，我市重點?；穯挝?、危險廢物經營單位和年產生危險廢物50噸以上的單位，基本編制了突發(fā)環(huán)境事件應急預案。通過這些應急預案的實施，幫助相關單位認識環(huán)境風險、采取環(huán)境風險防范措施，提高應急能力。
??????? 4.加強應急能力建設
??????? （1）加強了環(huán)境應急支撐體系的建設
??????? 市環(huán)保局建立了污染源環(huán)境安全隱患動態(tài)檔案、應急專家、應急監(jiān)測數(shù)據和污染源地理信息庫，編制了《重慶市環(huán)境事件應急指揮系統(tǒng)》、《應急監(jiān)測設備調用及?；诽幹貌樵兿到y(tǒng)》、《重慶市環(huán)境應急監(jiān)測管理系統(tǒng)》等軟件。搭建了以12369中心為基礎的環(huán)境應急處置指揮平臺，實現(xiàn)環(huán)境應急事件受理、甄別、指揮、預案管理、地理位置、周邊環(huán)境、廠區(qū)平面圖查詢、文件傳輸?shù)裙δ埽弓h(huán)境應急響應更加科學、快速。
??????? （2）提高環(huán)境應急能力
??????? 在環(huán)保部和市政府的支持下，我市環(huán)保系統(tǒng)投入大量資金，編制并實施《重慶市環(huán)境監(jiān)測預警體系建設項目》，2006至2008年累計投入4600余萬，加強環(huán)境應急指揮、監(jiān)察、監(jiān)測、預警的環(huán)境應急設備的現(xiàn)代化建設，使環(huán)保系統(tǒng)處理突發(fā)性環(huán)境事件的能力逐步加強。目前全市環(huán)保系統(tǒng)擁有各類環(huán)境應急監(jiān)測與防護設備780臺套、專用環(huán)境應急指揮和監(jiān)測車13輛，初步形成了對空氣、水、固廢、土壤中有毒物質進行快速監(jiān)測的能力。
??????? （二）主要存在的問題
??????? 1. 監(jiān)管機制和體系有待加強
??????? （1）對外協(xié)調有待加強
??????? ?；翻h(huán)境風險防范存在于生產、貯存、轉移、使用、廢棄處置各個環(huán)節(jié)。目前的管理體系要求經委、商委、安監(jiān)局、公安、環(huán)保、鐵路、海事、交通、公安交通管理等多個職能部門按環(huán)節(jié)、分塊進行管理和應急。由于我市各部門之間尚未形成完善的溝通協(xié)調機制，造成現(xiàn)在環(huán)境風險防范條塊分隔，未形成監(jiān)管合力。
??????? 一是信息交流不暢，形成管理盲點或多頭管理。如在我市?；焚A存單位管理上，由于商委和環(huán)保部門之間無信息交流機制，商委審批?；焚A存單位許可后，環(huán)保部門無法及時了解情況，無法實施有效環(huán)境風險監(jiān)管，管理缺位造成隱患。
??????? 二是資源共享不足，管理成本升高。如安監(jiān)部門負責?；芳爸卮笪ｋU源登記，積累了大量的?；钒踩珨?shù)據和重大危險源信息，且已對重點企業(yè)實施了監(jiān)控，而這些管理資源也是環(huán)保部門開展危化品環(huán)境風險防范工作所需要的。但由于缺乏部門之間資源共享機制造成環(huán)保部門重復投入，增加管理成本。
??????? （2）市、區(qū)（縣）兩級環(huán)境風險監(jiān)管體系需要完善
??????? 雖然我市環(huán)保系統(tǒng)已初步建立危化品、危險廢物市、區(qū)（縣）兩級危化品環(huán)境安全監(jiān)管體系，但在實際管理中，部分區(qū)縣環(huán)保局對?；泛臀ｋU廢物環(huán)境風險防范工作重視不夠、積極性不高、對市環(huán)保局直管的企業(yè)及項目放松或疏于監(jiān)管，影響到我市?；?、危險廢物環(huán)境風險監(jiān)管體系的全面建立。
??????? 3.環(huán)境風險監(jiān)管能力欠缺
??????? 目前，我市環(huán)保系統(tǒng)只在市級設置了危化品、危險廢物環(huán)境風險監(jiān)管專職人員21人。這些人員不僅要承擔60余家市環(huán)保局直管企業(yè)和23家危險廢物經營企業(yè)的危化品、危險廢物監(jiān)管任務，還要對全市40個區(qū)縣環(huán)保局進行業(yè)務領導，人員嚴重不足。而區(qū)縣環(huán)保局從事?；?、危險廢物環(huán)境風險監(jiān)管的兼職人員，業(yè)務水平不高、更換頻繁而且缺乏必要的配套監(jiān)管設備及工作經費，工作開展難度大，與?；?、危險廢物環(huán)境風險全過程監(jiān)管要求不相適應。
??????? 4.應急管理和處置能力不足
??????? （1）?；?、危險廢物環(huán)境風險防范技術研究不夠
??????? ?；贰⑽ｋU廢物環(huán)境風險防范技術性、專業(yè)性、綜合性很強，需要作大量的基礎工作。而我市在此方面研究較為薄弱。缺乏對危化品、危險廢物突發(fā)環(huán)境事件預測的基礎信息和方法、有效預警技術、快速診斷和分析鑒定技術、快速處理處置技術。缺乏針對突發(fā)環(huán)境事件風險控制的應用技術。缺乏對事件后污染對象的快速修復技術。缺乏對現(xiàn)有危化品、危險廢物單位的環(huán)境風險評估技術和方法。
??????? （2）環(huán)保系統(tǒng)應急能力與需要不適應
??????? 因?；?、危險廢物突發(fā)環(huán)境事件應急處理風險性大，環(huán)保系統(tǒng)應急人員必須配備專業(yè)的應急器材、防護設備、應急檢測儀器、通信工具，才能履行自身職責。雖然我市環(huán)保系統(tǒng)應急能力有所增強，但應急能力與實際需要依然不相適應。特別是各區(qū)縣環(huán)保局財力有限，應急投入不足。
??????? （3）社會應急資源有待整合
??????? 危化品、危險廢物突發(fā)環(huán)境事件應急處置的技術、設備、人員要求高，而目前我市危化品、危險廢物發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件主要依靠消防特勤部門和企業(yè)自身救援隊伍。由于缺乏環(huán)保專業(yè)性，有可能在處置中造成伴生、次生或衍生的污染。
??????? 現(xiàn)在我市部分重點企業(yè)如川維、長化等已經組建了一批專業(yè)的?；?、危險廢物事故應急救援、處置隊伍。但這些隊伍主要立足自救，沒有救援其他單位突發(fā)環(huán)境事件的義務。而且我市尚未形成有償救援機制，使隊伍也沒有救援其他單位突發(fā)環(huán)境事件的積極性，造成社會應急資源利用不充分。
??????? 三、國內外先進經驗
??????? （一）發(fā)達國家
??????? 1.健全并不斷完善法規(guī)
??????? 自上世紀60年代以來，許多發(fā)達國家危化品、危險廢物環(huán)境污染突發(fā)事件處于高發(fā)期。這些事故給環(huán)境、人類健康、社會和經濟的發(fā)展帶來了巨大的災難。美國、歐盟、俄羅斯等發(fā)達國家適時制定了一系列環(huán)境風險防范的法律。如歐盟的《薩維索指令》、美國的《?；肥鹿暑A防條例》和《資源保護和恢復法》（RCRA）。這些法律明確了政府管理部門、危化品和危險廢物相關企業(yè)的環(huán)境風險防范責任以及所應采取的措施，并根據新發(fā)現(xiàn)問題不斷完善，以適應危化品、危險廢物環(huán)境風險防范的新要求。
??????? 2. 建立完善環(huán)境風險防范制度
??????? （1）實行環(huán)境風險評價（估）制度
??????? 發(fā)達國家將環(huán)境風險評價（估）作為?；贰⑽ｋU廢物環(huán)境風險預防的主要措施之一。在危化品、危險廢物自身環(huán)境風險評價方面，歐美等發(fā)達國家都已經建立了一套環(huán)境風險評價體系，公布了配套的技術文檔，并形成了相應的管理制度。如美國的《有毒物質控制法》就要求生產使用企業(yè)就?；穼Νh(huán)境的潛在危害性進行評價。在此基礎上美國環(huán)保署編制了國家控制的?；肺镔|和臨界值目錄，提高了危化品環(huán)境管理的科學性。
??????? （2）較完備的環(huán)境污染責任保險制度
??????? 發(fā)達國家一般都要求涉及?；泛臀ｋU廢物企業(yè)購買環(huán)境污染責任保險，利用保險工具轉移和分散環(huán)境風險，以控制環(huán)境風險可能引發(fā)的經濟、社會風險。美國1965年的《固體廢物處置法》和美國環(huán)保署頒布的關于固體廢物的聯(lián)邦條例中，均以"危險廢物處理、貯存和處置設施的所有者和經營者標準"為題，對"危險廢物"的污染責任保險作了相關規(guī)定。德國1992年制定了專門的環(huán)境保險法規(guī)《公共責任保險法》，要求"危險物質"的經營者都必須購買保險。經證明，環(huán)境污染責任保險既有效保證了企業(yè)的健康發(fā)展，又為環(huán)境事故提供了處理資金。